Формування Спільної європейської політики безпеки та оборони, що почалося у 2000 році під час засідання Європейської Ради в місті Санта-Марія-де-Фейра, мало на меті посилити зовнішньополітичні інструменти ЄС в розвитку військових та цивільних можливостей управління кризами відповідно до Статуту ООН.

У 2001 році у розвиток своїх глобальних миротворчих намірів та з метою формування системи запобігання конфліктам ЄС приймає Програму ЄС щодо попередження насильницьких конфліктів (Гьотенбургська програма), яка серед іншого передбачає, що ЄС має:

Формування системи попередження та управління конфліктами ЄС збіглося у часі з розробкою та впровадженням Європейської політики сусідства, яка охопила країни, що опинились поряд з кордонами ЄС після хвилі розширення 2004 року. Перші спроби офіційного Брюсселя сформувати системні основи співпраці з сусідами передбачали також і необхідність визначення ролі ЄС щодо так званих заморожених конфліктів на території незалежних країн – колишніх членів СРСР. Саме в цей час з'явилися перші інституційні спроби європейської сторони допомогти з врегулюванням задавнених конфліктів, де в переважній більшості безпосереднім чи опосередкованим актором виступала Росія.

Європейська стратегія безпеки, ухвалена в грудні 2003 р., додала концептуальних засад до посилення глобальної ролі Європейського Союзу. Як показав Звіт імплементації Європейської стратегії безпеки у 2008 р., за 5 років вдалося досягти відчутних успіхів у справі просування миру. Відзначено роботу цивільних місій, спеціальних представників ЄС, створення Інструменту стабільності, а також участь Євросоюзу у переговорних форматах та надання гуманітарної допомоги.

Неготовність європейської сторони вживати системних кроків на етапі запобігання конфлікту змусила ЄС докладати значних зусиль для деескалації, а також в цілому модифікувати свої підходи до співпраці з країнами сусідства.

Погіршення безпекового середовища в країнах Східної Європи та Південного Кавказу стало однією з причин перегляду Євросоюзом рамок відносин з державами вказаного регіону.

Новим тестом на ефективність ЄС як політичного актора в регіоні стала російська агресія в Україні на початку 2014 року. Інституціям ЄС довелося запроваджувати системні кроки щодо запобігання розгортанню російсько-українського конфлікту, розробляти низку інтегрованих кроків, які мали зупинити агресора та змусити його сісти за стіл перемовин.

Поряд з напрацюванням інших зовнішньополітичних механізмів ЄС з управління кризами йшла робота над вдосконаленням цивільних місій ЄС. Заходи з перегляду можливостей місій Спільної політики безпеки та оборони (СПБО) проводились у 2008 та 2010 рр. У 2009 році була прийнята Концепція посилення спроможностей ЄС у сфері медіації та діалогу, яка розширяла мандат спеціальних представників ЄС, а також участь високопосадовців у переговорних медіаційних процесах.

У 2011 р. були узгоджені Висновки Ради ЄС щодо запобігання конфліктам, які давали оцінку результативності 10 років реалізації Гьотебурзької програми від 2001 р. Поряд з відзначенням позитивних кроків у досягненні цілей програми, Рада ЄС ставила додаткові завдання щодо розбудови системи раннього попередження в рамках інституцій ЄС. На виконання цього завдання Європейська служба зовнішньої дії та відповідні служби Європейської комісії створили Систему раннього попередження ЄС про конфлікти (EWS), яка стала повністю операційною у 2014 році.

Надалі система була включена до Всеохопного підходу ЄС до зовнішніх конфліктів та криз, що став частиною процесу прийняття зовнішньополітичних рішень в ЄС та країнах-членах. На доповнення та актуалізацію цього всеохопного підходу Європейською Комісією були розроблені відповідні Плани дій на 2015 та 2016-17 рр.

Крім інституційної складової мінялись і фінансові механізми попередження конфліктів та їх врегулювання. Так, у 2014 р. на зміну фінансовому Інструменту для стабільності був розроблений Інструмент для стабільності та миру

Втім знаковий етап модернізації інструментів управління кризами, а також посилення політичної позиції ЄС розпочався у 2016 році після прийняття Європейської стратегії зовнішньої політики та безпеки, а також Імплементаційного плану у сфері безпеки та оборони. Пропонуючи інтегрований підхід до врегулювання конфліктів, члени ЄС у 2018 році погодилися прийняти Угоду щодо цивільних місій СПБО (Civilian CSDP Compact), яка серед іншого передбачає перегляд підходів до національної участі членів ЄС в цивільних місіях, їх ресурсного наповнення, більшої орієнтації на зміну безпекового середовища.

В цілому, нині можна говорити про більш-менш сформований набір інструментів ЄС в рамках Спільної зовнішньої та безпекової політики та Спільної політики безпеки та оборони, які становлять основу підходу до попередження та врегулювання конфліктів, а також постконфліктного відновлення. Європейська стратегія зовнішньої політики та безпеки, як і наступні висновки Ради ЄС умовно виділяють три основні пріоритети у сфері безпеки: безпека ЄС, стійкість до загроз держав та суспільств на Схід та на Південь від кордонів ЄС, а також інтегрований підхід до конфліктів.

Європейський Союз як глобальний актор не готовий самостійно долучатись до попередження та врегулювання конфліктів на території держав Східної Європи та Південного Кавказу. З початку свого заангажування в регіоні ЄС був, перш за все, провайдером гуманітарної та фінансової допомоги, а не політичним актором з чітко означеною візією розв'язання конфліктів.

До моменту формування нового бачення ролі ЄС у світі, задекларованого у Європейській стратегії безпеки та оборони, можна говорити лише про несистемні формати роботи у регіоні, які у своїй більшості магістрально відповідали ініціативам ОБСЄ та ООН, що були започатковані ще в 1990-х.

Рамково більшість самостійних ініціатив ЄС як безпекового актора бере початок із запуску Європейської політики сусідства та відповідних Планів дій, які ЄС підписував з державами, що були включені до зазначеної політики. Стратегія безпеки ЄС (грудень 2003 р.) зазначала, що Європейський Союз має більш активно впливати на вирішення конфліктів на просторі свого сусідства.

Таких як Росія, США, Туреччина, а також імплементовані миротворчі ініціативи ОБСЄ, ООН та СНД. Окрім зазначених стримувальних факторів, ЄС на рівні європейських інституцій рідко демонстрував достатню політичну волю та бажання активно входити до процесу управління конфліктами, рідко робив ці питаннями темами обговорень на найвищому рівні в ЄС, а також нерішуче підходив до питань санкцій як можливого стримання сторін від ескалації конфлікту.

Крім відсутності політичного лідерства в ініціативах, покладання на підтримку чинних переговорних майданчиків, ЄС також переважно утримувався від заангажування у безпосередню активність з врегулювання конфліктів, зосереджуючись на наданні фінансової допомоги на роботу місій та операцій ОБСЄ та ООН, а також наповнення програм побудови довіри та економічного розвитку.

Попри певний позитивний ефект, дії ЄС не змогли принести мир в Східну Європу та на Південний Кавказ і забезпечити постконфліктну стабілізацію. З одного боку, це пояснюється відсутністю політичної волі серед держав-членів ЄС щодо більш активного формування спільних інструментів зовнішньої політики (санкційні режими, місії СПБО). З іншого, активна протидія Росії намаганням ЄС посилити вплив на ситуацію в зонах конфліктів на тлі неефективності ОБСЄ та ООН, створювала несприятливі для врегулювання обставини на місцях.

Для України важливо подивитись на досвід формування позиції ЄС щодо заангажування у врегулюванні конфліктів у Республіці Молдова та Грузії, оскільки більшість поточних інструментів проходили тестування саме на території цих держав.

Також можна відмітити, що інструмент спецпредставника більш ефективно використовувався саме в Молдові у порівнянні з роботою Спеціального представника з питань Південного Кавказу.

У 2005 р. ЄС також доєднався до переговорного процесу. Був трансформований переговорний формат «5+2», до якого увійшли ЄС і США як спостерігачі, в той час, як Молдова, Придністров'я, а також Росія, Україна та ОБСЄ були учасниками переговорів.

Можна позитивно оцінити роботу Місії Європейського Союзу з прикордонної допомоги Молдові та Україні (EUBAM), яка розпочала свою роботу у 2005 році. Місія сприяла поліпшенню роботи прикордонних та митних служб Молдови та України на придністровській ділянці кордону, перекриттю каналів контрабанди, що своєю чергою зменшило нелегальні надходження для влади Придністров'я.

Паралельно ЄС у переговорах з Молдовою намагався створити додаткові економічні стимули для посилення кооперації між Кишиневом і Тирасполем. Поширення на Придністров'я автономних торгових преференцій у торгівлі з ЄС (2008), а також наступне поширення режиму ЗВТ ЄС з Молдовою (2015) вплинуло на зміну векторів торгівлі придністровського регіону, часткову переорієнтацію з Росії на країни Євросоюзу.

За ініціативою ФРН з 2010 року було активізовано переговорний процес у форматі «5+2», відбулося пом'якшення позиції ЄС до Придністров'я. Рада ЄС тимчасово зупинила дію візових санкцій стосовно керівництва Придністров'я.

ЄС особливу увагу приділяє фінансовій підтримці заходів побудови довіри. В Молдові з 2009 року реалізується «Програма підтримки заходів щодо зміцнення довіри», яку імплементує ПРООН Молдова, де левову частку фінансування забезпечує ЄС.

Втім, така політика «малих кроків» ЄС у побудові довіри не принесла очікуваного результату. Станом на 2020 рік переговорний формат не сприяє просуванню імплементації домовленостей, а кроки щодо економічного зближення не призвели до збільшення рівня довіри населення придністровського регіону до політики Кишнева.

На відміну від Абхазії, у Південній Осетії ЄС мав більш пряме заангажування у розв'язанні конфлікту. Ще з кінця 1990-х рр. в рамках програми TACIS (Technical Assistance to the Commonwealth of Independent States – «Технічна допомога для СНД») було ініційовано декілька фаз програми економічного відновлення в зоні конфлікту. ЄС також надавав фінансову і матеріальну підтримку ОБСЄ в забезпеченні роботи Комісії спільного контролю, що дозволило увійти до цієї комісії в якості спостерігача. Втім, як і в Абхазії, ЄС радше грав допоміжну роль, ніж самостійно реалізовував своє бачення врегулювання конфлікту.

В листопаді 2006 року був фіналізований План дій ЄС-Грузія в рамках реалізації європейської політики сусідства. Одним з виділених пріоритетів Плану дій було зазначено просування мирного вирішення внутрішніх конфліктів. Передбачалось посилення політичного діалогу ЄС та Грузії з врегулювання внутрішніх конфліктів в Цхінвальському регіоні (Південна Осетія) та Абхазії з дотриманням суверенітету та територіальної цілісності Грузії. Документ містив такі напрями співпраці як економічна допомога, заходи з відновлення довіри, посилення заангажування Спеціального представника ЄС у межах мандату до врегулювання конфлікту, підтримка діяльності ОБСЄ, ООН і т.д. ЄС також брав зобов'язання включити вирішення вказаних конфліктів до порядку денного діалогу ЄС-Росія, беручи до уваги опосередковану роль Росії у підтриманні цих конфліктів в Грузії.

Грузія також висловлювала інтерес у присутності ЄС на грузинсько-російському кордоні на тлі завершення у 2005 році операції ОБСЄ з моніторингу кордону. Така місія мала б слугувати політичним стримуванням для Росії. Втім ЄС виявився політично не готовий до формування повноцінної місії Європейської політки безпеки та оборони. Серед держав, які блокували можливий запуск місії, була і Франція, що за декілька років буде змушена гасити полум'я російсько-грузинської війни. Замість цього у 2004 році до Грузії була спрямована цінувальна місія з декількох експертів, які мали вивчити потреби держави. А у 2005 році був розширений мандат групи підтримки Спецпредставника ЄС щодо питань ситуації з кордоном, напрацювання спільно з урядом стратегії для прикордонників.

Окремо необхідно зупинитись на посаді Спеціального представника ЄС до питань Південного Кавказу, яка була створена у 2003 році. Попри той факт, що мандат спецпредставника був доволі широким, його роль у процесі врегулювання конфліктів на першому етапі полягала у підтримці ініціатив ОБСЄ та ООН. Особистісний фактор також впливав на ефективність представлення ЄС в питаннях врегулювання конфліктів. В цілому ж мандат з часом розширювався, додавались нові напрями включення спецпредставника у справи з відновлення довіри, окремі аспекти врегулювання конфлікту. Однак не вдалося досягти його провідної ролі та проактивності у питаннях вирішення конфліктів.

У вересні 2008 року на позачерговому засіданні Ради ЄС було підтримано імплементаційну угоду, підписану Росію та Грузією. Як результат у жовтні було засновано цивільну Моніторингову місію ЄС. Після закінчення мандату моніторингових та гуманітарних місій ОБСЄ (2009) та ООН (2008), місія ЄС залишилась єдиною, яка здійснює моніторинг та надає звіти про ситуацію.

Станом на 2008 рік діяло два спеціальних представники ЄС: Спеціальний представник ЄС з питань Південного Кавказу (посада створена у 2003 році) та Спеціальний представник ЄС з питань кризи в Грузії, призначений у вересні 2008 року, який мав представляти ЄС на Женевських перемовинах та сприяти імплементації плану врегулювання конфлікту. Можна собі уявити, що та координація між спеціальними представниками була низькою, а їх функції значно перетиналися, що призвело до рішення у 2011 році щодо об'єднання двох мандатів в одній посаді – Спеціального представника з питань Південного Кавказу та кризи в Грузії.

Формування нової інституційної основи ЄС для деескалації конфлікту між Грузією та Росією може свідчити про декілька важливих моментів. По-перше, це може вказувати на той факт, що ЄС значно недооцінив рівень безпекових загроз, які випливали з підтримки Росією сепаратистськи налаштованих представників населення Абхазії та Південної Осетії. По-друге, небажання та політична неможливість відповісти на безпекові запити Тбілісі в кінцевому випадку призвели до більших політичних та матеріальних вкладень з боку Брюсселя.

Спільна декларація Саміту Східного партнерства від листопада 2017 р. містить згадку про бачення державами-партнерами посиленої ролі Європейського Союзу у вирішенні конфліктів. Зокрема п.6 документу містить заклики учасників саміту до відновлення зусиль щодо врегулювання мирним шляхом нерозв'язаних конфліктів у регіоні згідно з нормами та принципами міжнародного права. Вітається активне заангажування ЄС в зусиллях щодо відновлення довіри, підтримки чинних переговорних інструментів, у тому числі й у форматі безпосередньої присутності офіційного Брюсселя в конфліктних зонах.

Одночасно практичний вимір декларації у вигляді своєрідної дорожньої карти «20 досягнень Східного партнерства до 2020 року» у відповідному безпековому розділі не містить конкретних завдань та цілей, пов'язаних безпосередньо з питаннями відновлення територіальної цілісності та кроків щодо врегулювання конкретних міжнародних або інтернаціоналізованих конфліктів на території країн Східного партнерства.

Під час чергового циклу ротації керівного складу європейських інституцій за результатами виборів Європейського парламенту у 2019 р. нові очільники Європейської комісії, Європейської ради, Європейської служби зовнішньої дії запропонували свої пріоритети на 5 років, що можуть вказувати на потенціальні зміни у підходах ЄС до зовнішніх викликів та співпраці з партнерами.

У програмному баченні на 5 років президент Європейської комісії Урсула фон дер Ляєн зазначила, що вона пропонує змінити модель голосування у зовнішньополітичних питаннях, перейти до прийняття рішень кваліфікованою більшості замість одноголосності. Це допоможе пришвидшити прийняття рішень і посилити імідж ЄС як глобального партнера. До цього президент Європейської комісії висловила готовність персонального активного заангажування у координацію використання всіх інструментів зовнішніх зносин ЄС, від програм розвитку до Спільної політики безпеки та оборони.

Достатньо побіжно можна скласти уявлення про заангажування ЄС у вирішення конфліктів на основі Нового стратегічного порядку денного на 2019-2024, підготовленого Європейською радою. Так, у розділі щодо просування європейських інтересів і цінностей на глобальній арені, дотичним до теми врегулювання конфліктів можна віднести лише відзначення необхідності активного використання Спільної зовнішньої та безпекової політики, а також Спільної політики безпеки та оборони ЄС у тісному пов'язанні з іншими інструментами зовнішніх зносин.

За результатами структурних консультацій ЄС щодо майбутнього Східного партнерства Європейська комісія та Європейська служба зовнішньої дії підготували та оприлюднили в березні 2020 р. Спільну комунікацію щодо Східного партнерства після 2020 року. В цьому документі згадується, що неврегульовані конфлікти продовжують негативно впливати на розвиток регіону. Майже повторюючи слова декларації Саміту СхП від 2017 року, йдеться про готовність ЄС до просування мирного врегулювання конфліктів в чинних форматах. Згадується також про продовження надання підтримки населенню постраждалих регіонів для посилення їх стійкості до негативних умов.

Висновки Ради Європейського Союзу від 11 травня 2020 р. також присвячують певну увагу питанню врегулювання конфліктів. П. 17 Висновків свідчить, що Рада ЄС висловлює занепокоєння щодо тривалого порушення міжнародного права в окремих країнах регіону Східного партнерства. Міститься заклик щодо відновлення зусиль та підтримки попередження конфліктів, заходів з відновлення довіри та сприяння вирішенню конфліктів шляхом мирних переговорів у погоджених форматах перемовин, а також підтверджується участь ЄС у цих процесах. Можливо, саме через питання, спричинені коронавірусом, під час звітування за перші 100 днів на посаді президент ЄК не приділила уваги питанням міжнародних конфліктів в СхП.

Зважаючи на той факт, що наступний саміт Східного партнерства запланований на березень 2021 року, доцільно зверстувати увагу на програмні документи та пріоритети головування в Раді ЄС у 2020-2021 рр. т.зв. Тріо держав (Німеччина в другій половині 2020 р., Португалія в першій половині 2021 р. та Словенія в другій половині 2021 р.). Саме на головування Німеччини та Португалії припадає етап підготовки до проведення саміту, а відтак – і підготовки нового документу цілей та досягнень Східного партнерства, який може прийти на зміну «20 досягненням Східного партнерства до 2020 р.». Планується, що вказаний новий рамковий документ може бути оголошений саме на саміті СхП в Брюсселі весною 2021 р.

У спільній програмі головування трьох держав вказано, держави ЄС, що головують, спільно з Високим представником та Європейською Комісією будуть просувати амбіційну політику сусідства, а також зусилля щодо вирішення основних конфліктів в регіоні, в тому числі й конфлікту, що триває в Східній Україні. Окремо буде приділена увага дотриманню п'яти основних принципів побудови відносин ЄС з Росією з метою активного формування політики ЄС. Також важливим повідомленням в програмі головування є інтенсифікація співпраці ЄС з ОБСЄ, що може мати значний вплив на безпеку і стабільність в Європі, зважаючи на інституційну розгалуженість та мережу окремих поточних операцій цієї міжнародної організації. Перспективним наміром є також посилення під час 18-місячного головування Німеччини, Португалії та Словенії Спільної політики безпеки та оборони ЄС з метою закріплення іміджу Євросоюзу як надійного та відповідального партнера у просуванні миру та безпеки на міжнародній арені.